Cosa cambia per la politica estera dell’Italia se vince il Sì

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Dal laboratorio di politica internazionale, MondoDem, un’analisi approfondita sulle ricadute internazionali della riforma costituzionale

L’assetto istituzionale di un sistema politico produce effetti di rilievo sulla proiezione internazionale di un Paese. Sotto questo profilo, la politica estera italiana ha da sempre sofferto la precarietà interna dei Governi causata dalla presenza di un sistema parlamentare composto da due Camere legislative con pari poteri di controllo e di indirizzo politico nei confronti dell’Esecutivo. La riforma del titolo V della Costituzione del 2001 ha reso il quadro istituzionale ancora più incerto, attribuendo alle Regioni competenze in materia di promozione dei territori e dei sistemi produttivi all’estero, a scapito delle competenze statali che garantivano l’unitarietà e la riconoscibilità del Made in Italy nei mercati internazionali. La crisi economico-finanziaria, la paralisi del processo d’integrazione europea, le sfide poste dalla globalizzazione e dal massiccio movimento internazionale degli individui, richiedono un approccio integrato, unitario e credibile da parte delle istituzioni italiane.

La riforma costituzionale, che sarà sottoposta a referendum il prossimo 4 dicembre, è sicuramente un passo importante, se non decisivo, verso la definizione di un sistema politico che permetterà all’Italia di avere una proiezione all’estero all’altezza delle sue risorse umane, forza economica e posizione geopoltica.

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> Rinnovare le istituzioni per affrontare da protagonisti le sfide globali

Le modifiche volte a porre fine al bicameralismo paritario e rendere più efficiente l’iter legislativo consentiranno all’Italia e alle istituzioni repubblicane di godere di una maggiore stabilità e una rinnovata capacità propositiva sia in Europa che nei fori multilaterali. Un Governo più stabile e un Parlamento con funzioni rinnovate permetteranno al nostro Paese di contribuire in modo incisivo al rilancio del progetto comune europeo e di valorizzare il suo ruolo di “ponte” tra Europa, Medio Oriente e Continente Africano. La riforma costituzionale include, inoltre, una rivisitazione organica della ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni che produrrà non pochi effetti sulla proiezione internazionale del nostro Paese. A riprova dell’intento di garantire una maggiore stabilità in politica estera, il testo della riforma costituzionale prevede che la competenza concorrente in materia di rapporti internazionali e con l’Unione europea delle Regioni venga meno tout court. Resta tuttavia intatta la possibilità delle Regioni di concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato.

Nella stessa ottica, la riforma costituzionale produrrà un ridimensionamento della partecipazione delle Regioni alla formazione delle norme europee. Da un punto di vista quantitativo, l’eliminazione delle competenze concorrenti e il ri-accentramento di alcune di esse avranno come effetto quello di escludere le Regioni dalla formazione delle norme dell’Unione europea nei suddetti ambiti, garantendo maggiore unitarietà alla partecipazione italiana al processo normativo europeo sia nella fase ascendente che nella fase discendente. Sul piano qualitativo, invece, il nuovo art. 117 introduce la c.d. “clausola di supremazia” che consentirà alla legge dello Stato di intervenire in materie di competenza regionale a tutela dell’unità giuridica ed economica della Repubblica. Il ridimensionamento della capacità delle Regioni di influire sulla formazione della normativa europea sarà controbilanciato dalle nuove funzioni del Senato delle autonomie territoriali. In particolare, il nuovo Senato svolgerà funzioni di raccordo tra lo Stato, le autonomie territoriali e l’Unione europea; parteciperà alle decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione europea (controllo preventivo sulla sussidiarietà e sulla proporzionalità); verificherà l’impatto delle politiche dell’Unione europea sui territori. Funzioni queste che, se valorizzate dai provvedimenti attuativi della riforma, permetteranno di rappresentare adeguatamente le diverse istanze territoriali, garantendo, al tempo stesso, un processo d’integrazione più efficace e inclusivo.

In seno alla nuova ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni, assumono particolare rilievo la ri-attribuzione allo Stato della competenza esclusiva in materia di commercio con l’estero e di parte delle competenze generali in materia di turismo. Questa scelta favorirà l’emergere di una politica unitaria di promozione del Sistema Paese capace di accompagnare e sostenere il sistema produttivo italiano nelle sfide poste dai mercati globali e dalle economie emergenti. Sebbene poco discusso, questo punto della riforma sembra essere carico di conseguenze per il sistema produttivo italiano e per il necessario rilancio della crescita economica. Sembra opportuno pertanto approfondire le novità introdotte dalla riforma costituzionale in materia di commercio con l’estero, internazionalizzazione delle imprese, attrattività degli investimenti diretti esteri e promozione turistica.

> Una politica unitaria per l’internazionalizzazione e l’attrattività

L’internazionalizzazione del sistema produttivo italiano rappresenta una delle principali sfide che la nostra economia deve affrontare nel quadro di un contesto economico globalizzato in cui stanno emergendo nuovi mercati orientati a modelli di consumo coerenti con la specializzazione produttiva del nostro Paese. Basta citare qualche dato per capire quanto l’internazionalizzazione sia importante per la nostra economia. L’export rappresenta circa il 30% del PIL italiano; su circa 5000 prodotti commerciati nel mondo l’Italia ha la leadership mondiale; l’interesse degli investitori stranieri per le aziende italiane è in continua crescita, come testimoniato dal balzo al 12° posto della prestigiosa classifica del Foreign Direct Investment Index del 2015. In contesto caratterizzato dalla crescente interazione con le economie emergenti, si rende necessario un rimodellamento dell’intervento pubblico volto a garantire una promozione unitaria del Sistema Paese all’estero e orientato al massimo sostegno a favore delle realtà imprenditoriali desiderose di sfruttare le opportunità offerte dai mercati internazionali. In quest’ottica, l’art. 117 modificato dalla riforma costituzionale riporta, al comma q, il commercio internazionale nell’alveo delle competenze esclusive dello Stato centrale, dando in tal modo una maggiore coerenza a tutte quelle politiche volte a rafforzare la proiezione dell’Italia all’estero.

Se al referendum del 4 dicembre vincerà il “Sì”, lo Stato avrà competenza esclusiva nella definizione e attuazione di una politica promozionale unitaria del sistema economico italiano all’estero, evitando le frammentazioni e gli sprechi causati dalle iniziative di promozione portate avanti dalle singole Regioni negli ultimi 15 anni.

Gli imprenditori italiani che operano all’estero, infatti, hanno sempre lamentato il carattere dispersivo delle misure a sostegno all’internazionalizzazione adottate dalle Regioni. Misure di finanziamento e accompagnamento,vaucher, agevolazioni fiscali, missioni promozionali all’estero, campagne di comunicazione, apertura di rappresentanze regionali all’estero, e via dicendo, hanno dato vita a 20 sistemi di promozione regionali differenti, creando confusione sia nei beneficiari diretti di queste iniziative sia nei potenziali partner internazionali abituati a rapportarsi con realtà ben più grandi e conosciute delle Regioni italiane.

I vantaggi di una centralizzazione della competenza del commercio con l’estero saranno molteplici

• Sarà possibile implementare misure chiare, leggibili e univoche a sostegno e a garanzia dell’internazionalizzazione delle imprese italiane;
• Lo Stato potrà organizzare missioni di sistema in quei paesi emergenti in cui sarà valorizzato l’intero Sistema Paese e non solo limitate realtà regionali;
• Sarà più facile attrarre investimenti esteri, garantendo una rappresentazione unitaria del Paese sui mercati;
• Saranno eliminate le sovrapposizioni e gli sprechi prodotti dalla frammentazione della politica promozionale in 20 diverse politiche promozionali regionali.

L’accentramento della competenza del commercio con l’estero va di pari passo con il rinnovato impegno del Governo a garantire il massimo sostegno al mondo imprenditoriale italiano nel difficile percorso dell’internazionalizzazione. Dopo anni di riduzione della spesa statale a favore della promozione del Sistema Paese, il Governo ha deciso di ritornare a investire nelle politiche di internazionalizzazione adottando un Piano straordinario per il Made in Italy di 273 milioni di euro. Il piano si inserisce nel progetto di ridefinizione di tutta la governance della promozione del Sistema Paese. Una ridefinizione volta ad eliminare gli sprechi e le inefficienze attraverso un accentramento dell’attuazione delle politiche di promozione dell’Italia all’estero in pochi organismi statali. La costituzione di una Cabina di regia per l’Italia internazionale, composta dai Ministeri e dagli enti coinvolti nella politica di promozione permetterà di coordinare in modo più efficace tutte le politiche volte a semplificare e sostenere l’internazionalizzazione del sistema produttivo italiano. L’Istituto per il Commercio estero (ICE), che ha assorbito le attività di attrazione di investimenti esteri di Invitalia, è posto al centro dell’attuazione concreta di tutte le misure previste dal Piano Straordinario per il Made in Italy, assicurando una gestione centralizzata e organica delle iniziative volte all’internazionalizzazione e all’attrazione di Investimenti diretti esteri. Il decreto di riforma delle Camere di Commercio approvato dal Consiglio dei Ministri il 25 agosto prevede una razionalizzazione ed un efficientamento di questi enti. Oltre a ridurre il numero delle Camere di Commercio da 105 a 60, il decreto prevede una maggiore vigilanza del Ministero dello Sviluppo economico sulle attività delle Camere, le quali non potranno più fare autonomamente promozione all’estero, evitando in tal modo duplicazioni di responsabilità con altri enti pubblici.

La fusione tra SACE e SIMEST in seno a Cassa depositi e prestiti è un passo importante verso la creazione di un’offerta chiara alle imprese per quanto riguarda tutti i prodotti assicurativo-finanziari volti a facilitare l’internazionalizzazione: “dall’assicurazione dei crediti, alla protezione degli investimenti esteri, dalle garanzie finanziarie per accedere ai finanziamenti bancari ai servizi di factoring, dalle cauzioni per vincere gare d’appalto alla protezione dai rischi della costruzione, dalla partecipazione al capitale delle imprese ai finanziamenti a tasso agevolato e all’export credit”.1‑ Come evidente, la riforma costituzionale e, in particolare la modifica dell’art. 117 (lett. q) che prevede la ri-attribuzione della competenze commercio con l’estero allo Stato, sembra essere il punto culminante di un percorso di completo rinnovamento della governance della politica di promozione del Sistema Paese all’estero, nell’ottica di razionalizzare le misure a sostegno dell’internazionalizzazione e rafforzare la capacità diplomatica del nostro Paese ad attrarre investimenti diretti esteri.

> Una riforma volta a rilanciare il turismo nel Belpaese

Il turismo rappresenta uno degli asset più importanti dell’economia italiana, costituendo circa il 10% del PIL. Ogni anno circa 50 milioni di visitatori stranieri si recano in Italia creando un indotto di più di 35 miliardi di euro. Sono cifre sicuramente ragguardevoli che però non valorizzano a sufficienza il ricchissimo patrimonio artisticoculturale del Paese con più siti Unesco al mondo. Ciò ove si ponga mente sopratutto ai risultati dei nostri competitor (Francia e Spagna) che ci superano, e non di poco, in termini di visite e di indotto. Questa tendenza rappresenta un pericolo per l’industria del turismo, soprattuto se si tiene conto della flessibilità della domanda turistica internazionale, dell’allargamento dell’offerta da parte di nuove realtà turistiche differenti da quella italiana, nonché della necessaria digitalizzazione degli strumenti di promozione e vendita. Una delle principali cause del mancato rinnovamento del settore turistico italiano è l’assenza di una strategia unitaria. Molti osservatori fanno risalire le cause di questo mancato coordinamento al modello di governance regionale delle politiche a sostegno del turismo. Infatti, a seguito della riforma costituzionale del 2001 il turismo ricade nelle competenze esclusive delle Regioni, dando luogo a una frammentazione delle politiche e delle misure volte a sostenere l’attrattività turistica dei territori. Ogni Regione ha i suoi piani di promozione turistica, le proprie iniziative di marketing, il proprio piano trasporti. Delegazioni regionali si recano autonomamente all’estero per promuovere il territorio confrontandosi con partner molto più grandi di loro e che fanno riferimento ad un unico “Brand Italia” quando pensano alle nostre ricchezze artistiche e paesaggistiche, non conoscendo, invece, le variegate realtà regionali. Occorre, pertanto, delineare una strategia unitaria per rilanciare il turismo. Una strategia che permetta di procedere ad un rinnovamento delle infrastrutture preposte all’accoglienza dei turisti, di digitalizzare gli strumenti di distribuzione e di vendita, di formare gli agenti turistici che devono accogliere nuove tipologie di visitatori provenienti dai mercati emergenti. Ma soprattutto occorre attrarre maggiori investimenti sia nazionali che internazionali (nel 2014 gli investimenti sono stati pari a 12,2 miliardi di dollari in Italia, mentre in Francia 41,2 miliardi).

Il ruolo delle Regioni resta nondimeno importante per la valorizzazione dei variegati territori italiani. Non bisogna dimenticare che il turismo regionale è un catalizzatore per il turismo di altre regioni d’Italia. Si pensi all’esperienza di Expo Milano 2015 quando i turisti cinesi, americani, giapponesi si recavano a Milano sull’onda dell’eco dell’Esposizione Universale per prolungare, in seguito, il loro soggiorno in altre zone d’Italia. Ciò a dimostrazione che l’attrattività di determinate Regioni più conosciute all’estero può creare un circolo virtuoso a favore di quelle regioni dalle potenzialità turistiche inesplorate, come nel caso del Mezzogiorno. La riforma costituzionale che sarà sottoposta a referendum il 4 dicembre prossimo, coglie la sfida posta dal necessario rilancio di un settore fondamentale per l’economia italiana. Nel nuovo assetto costituzionale le disposizioni generali e comuni sul turismo sono attribuite alla competenza esclusiva statale (comma s dell’art. 117), mentre spetta alle regioni la competenza in materia di valorizzazione e organizzazione regionale del turismo.

Se al referendum del 4 dicembre vincerà il “Sì” , lo Stato riacquisirà la competenza di adottare una strategia unitaria per il turismo definendone le disposizioni generali e comuni. Le Regioni manterranno la possibilità di definire la normativa di dettaglio volta valorizzare e organizzare il turismo regionale.

A riprova della rinnovata centralità del turismo, il Governo italiano ha messo a punto un nuovo Piano strategico per il turismo per il periodo 2017-2022 che ha quattro obiettivi principali: innovare l’offerta turistica nazionale, accrescere la competitività, sviluppare il marketing e realizzare una governance delle politiche di settore. Il piano è attualmente all’esame del Parlamento. La riforma costituzionale e la ri-attribuzione di parte delle competenze in materia di turismo allo Stato permetteranno di valorizzare le ricadute positive di questo settore. E’ un passo in avanti importante per disegnare una strategia nazionale che possa rendere il nostro Paese competitivo con le altri grandi realtà turistiche globali.

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Il referendum del 4 dicembre sarà un momento importante per la vita del nostro Paese. Un momento in cui il popolo italiano avrà la possibilità di avviare una nuova fase politica con l’obiettivo di dotare l’Italia di un sistema istituzionale più efficiente, più stabile e che le consenta di “fare politica estera” all’altezza delle sue potenzialità. La fine del bicameralismo paritario, una maggiore stabilità dei Governi e una chiara ripartizione delle competenze statali e regionali rappresentano obiettivi da sempre condivisi e che permetteranno all’Italia di essere in prima in linea nei fori europei e globali. A riprova di ciò, la riforma costituzionale si ascrive in una logica di razionalizzazione dell’attribuzione delle competenze necessarie alla promozione unitaria, organica, efficiente del Sistema Paese all’estero. Accentrare la gestione delle politiche a sostegno di questi settori produttivi è di primaria importanza per innescare una processo virtuoso volto ridurre la frammentazione delle politiche di promozione del sistema Paese. Si tratta di offrire una cornice istituzionale chiara per valorizzare le politiche volte a internazionalizzare le attività produttive, attirare investimenti esteri, promuovere i flussi turistici stranieri e, in ultima analisi, creare sviluppo e occupazione. Solo così l’Italia potrà competere con i partner internazionali, dando il giusto valore alle sue risorse, alle sue capacità e al suo ruolo internazionale.

 

* Questo articolo è apparso su MondoDem con il seguente titolo originale: “Una voce più forte nel mondo. La proiezione dell’Italia all’estero dopo la riforma costituzionale

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