Il grande equivoco della riforma costituzionale

Riforme
Un momento in Senato durante la replica al termine della discussione generale sulle riforme costituzionali del ministro delle Riforme Maria Elena Boschi in Senato, Roma 24 Settembre 2015, ANSA/GIUSEPPE LAMI

Finora hanno prevalso le diffidenze e i timori di ciascuna parte politica nei riguardi dell’altra. E’ necessario recuperare lo “Spirito costituente” per correggere e rivedere le numerose disarmonie

La riforma della Costituzione persegue finalità che da tutti sembrano essere condivise. Essa intende trasformare il bicameralismo paritario, una peculiarità assente nelle più avanzate democrazie parlamentari, in un bicameralismo differenziato; garantire le esigenze di stabilità dell’azione di Governo, in ossequio al tanto famigerato quanto tradito ordine del giorno Perassi; e ristrutturare lo Stato regionale incidendo sul riparto delle competenze legislative tra lo Stato e le Regioni e sull’assetto complessivo del sistema delle autonomie locali. Obiettivi per l’appunto condivisibili come pure appare condivisibile l’intento del progetto riformatore di perseguirli tutti assieme, data la loro intima connessione.

Tuttavia, l’aspetto sul quale si è concentrato con maggiore tensione il dibattito politico ha riguardato le modalità di elezione dei componenti del Senato che verrà. Su questo aspetto, a modesto parere di chi scrive, si è consumato un grande equivoco. Soprattutto se si considera lo stretto legame che intercorre tra la composizione e le funzioni della nuova camera.

In realtà, coerentemente con la natura che è stata riconosciuta al Senato dal legislatore costituente, l’elezione di secondo grado, già prevista dal testo originario presentato dal Governo e confermata, nei suoi tratti fondamentali, nei due passaggi parlamentari mal si giustifica con l’attribuzione al Senato della funzione di co-legislatore in materie che poco o punto hanno a che vedere con la rappresentanza delle istituzioni territoriali.

Invero, non pare esservi alcuna coerenza costituzionale nel riconoscere al Senato un ruolo paritario nella legislazione costituzionale e di revisione costituzionale, nella legislazione riguardante i referendum, come pure nella legislazione relativa all’autorizzazione alla ratifica dei trattati riguardanti l’appartenenza dell’Italia all’Unione europea. Il riconoscimento di un’ampia potestà legislativa bicamerale paritaria (la Camera durante il suo esame del testo, con riferimento alla determinazione dei procedimenti legislativi, ha apportato modifiche che hanno trasferito alla legislazione paritaria molte materie prima afferenti alla “procedura aggravata”) non può non trovare legittimazione nel voto popolare.

Stando alle più recenti cronache parlamentari, sembrerebbe che il punctum dolens della riforma: l’elezione di secondo grado dei senatori-consiglieri e senatori-sindaci, che tanto aveva esasperato i rapporti tra Governo e opposizioni (anche interne alla maggioranza parlamentare), sia stato superato grazie alla convergenza su una formula secondo la quale i consigli regionali “ratificherebbero” le scelte operate dagli elettori nell’ambito delle elezioni per il rinnovo degli organi regionali. Su questa formulazione si è registrato un ampio consenso parlamentare, sempre auspicabile soprattutto quando si intende riformare la Carta fondamentale, poiché nella sostanza si potrebbe parlare di elezione diretta dei senatori.

E’ stato argomentato, da molti, che l’elezione diretta costituisce quel necessario elemento di garanzia. Francamente, non riesco a discernere il nesso tra l’elezione diretta di un organo e la funzione di garanzia che a quel medesimo organo si vuole riconoscere.

La Costituzione attualmente vigente riconosce quell’incomprimibile ruolo di garanzia, principalmente, al Presidente della Repubblica e alla Corte costituzionale. Entrambi questi organi, pur di garanzia, non traggono legittimazione da un voto popolare. Il primo è eletto dal Parlamento in seduta comune, la seconda è addirittura “nominata” (per dirla con il Costituente) per un terzo dal Presidente della Repubblica, per un terzo dal Parlamento in seduta comune, e per un terzo dai giudici ordinari e amministrativi.

Comprendo e condivido le preoccupazioni di coloro che ritengono i contrappesi incomprimibili. Tuttavia, probabilmente si tratta di un mio limite, non vedo alcuna correlazione tra l’elezione diretta di un organo e la sua funzione di garanzia.

L’elezione diretta o indiretta, ritengo non incida sul ruolo di garanzia di un organo piuttosto sulla sua natura e sulle sue funzioni. Ecco perché sarebbe più auspicabile fare chiarezza intorno a questo aspetto.

Se si vuole un Senato eletto direttamente dagli elettori bisogna spiegare come si concilia l’elezione diretta con rappresentanza delle istituzioni territoriali. Chi rappresenterebbero i senatori eletti direttamente? Non i legislatori regionali e nemmeno la Nazione, la cui rappresentanza è riconosciuta alla Camera dei deputati, in quanto Assemblea Nazionale. E come si concilia l’istituto dell’elezione diretta del Senato con la sua esclusione dal circuito fiduciario. Solo per citare alcune fra le contraddizioni più evidenti. Dunque, se si vuole un Senato eletto direttamente è opportuno rivedere il novero delle funzioni ad esso attribuite. Perché dalla composizione di un organo dipendono le sue funzioni.

Diversamente, se si vuole un Senato non eletto direttamente in rappresentanza delle istituzioni territoriali perché attribuire ad esso poteri di natura legislativa che riguardano la sfera della sovranità popolare? Ancora, perché, se si stabilisce che il Senato è l’organo rappresentante delle istituzioni territoriali, mantenere istituti tipici delle assemblee elettive dove i componenti sono eletti direttamente dagli elettori, come, ad esempio, il divieto di mandato imperativo per i suoi componenti? Si potrebbe incorrere nella contraddizione per cui mediante il mantenimento del divieto del mandato imperativo nella seconda camera prevalga la “politicità” della stessa a scapito della rappresentanza territoriale. Come ha rilevato, con finezza, il Presidente emerito della Corte costituzionale, Gaetano Silvestri, si rischierebbe di smarrire il senso della territorialità a vantaggio di una dialettica tra partiti e movimenti politici, o addirittura interna a questi ultimi.

La dialettica sul Senato quale organo di garanzia non riesce a persuadermi. Con ciò non intendo immaginare una democrazia deprivata dei necessari e incomprimibili contrappesi. Semplicemente, ritengo che i contrappesi andrebbero trovati altrove. Il progetto riformatore con riferimento allo statuto delle opposizioni e ai diritti delle minoranze opera “solo” un rinvio ai regolamenti parlamentari, quando invece sarebbe più opportuno prevedere adeguati strumenti direttamente in costituzione, così da rafforzare l’elemento di garanzia all’interno della camera politica. Per dirla con Churchill: “Non i Lord ma l’opposizione a Westminster garantisce la libertà inglese”.

Finora hanno prevalso le diffidenze e i timori di ciascuna parte politica nei riguardi dell’altra. Se si vuole una Costituzione che sia “presbite” è necessario recuperare quello “Spirito costituente” per correggere e rivedere le numerose aporie e disarmonie che il disegno riformatore ancora contiene sia sotto il profilo strutturale che, non meno importante, stilistico. Basti pensare ai numerosi procedimenti legislativi potenzialmente forieri di altrettanto numerosi conflitti di competenza tra i due rami del Parlamento, oppure ai numerosi rinvii, enumerazioni e subordinate che rendono il testo costituzionale inintelligibile.

Sarebbe opportuno ricordare Piero Calamandrei quando il 4 marzo del 1947, all’Assemblea costituente, in un suo mirabile discorso invitò i costituenti a fare “chiarezza nella Costituzione” perché “varie parti di questo progetto non hanno quella chiarezza cristallina che dovrebbe riuscire a far capire esattamente che cosa si è voluto dire con questi articoli, quali sono mete verso le quali si è voluto muovere con quelle disposizioni”.

Il tempo per recuperare quello “Spirito costituente” che animò i lavori dell’Assemblea costituente c’è. Basta non sprecarlo.

Luca Pannunzi

Collaboratore parlamentare Partito democratico

Ex segretario di circolo PD

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